是什么因素推高了电价？西班牙电改教训需铭记

2016/05/20
南方能源观察作者：王巧

什么推高了电价?

打开一张2016年Iberdrola Clients售电公司提供的标准自由市场居民用户电费单，你会发现电费单详细说明每一分钱的用途——是花在了能源上、网络上、服务上还是税收和政策成本上。

电费单详列了你可能相对陌生的收费名目：合同功率(Potencia contratada)，设备租用(Alquiler equipos medida )，家庭电器保修(Protección Eléctrica Hogar，并不是每个售电商都提供)，供电保险(Seguro Protección de Pagas Plus，即针对因失业或疾病造成无法支付电费的保险)，新能源、热电联产、垃圾发电补贴( Incentivos a las energía renovables、cogeneración y residuos )……Peaje de acceso a la red(ATR)说明了不同电压等级的用户的入网费用;而Precios de peajes de acceso说明了入网费标准的发布时间(B.O.E. de 日/月/年)。

几乎每隔一年，电费单的名目都会随着电价政策的调整而有所调整。

还有一份电费单，来自于提供管制电价PVPC的Iberdrola Comercializacion de Ultimo Recurso售电公司的用户。它和上一份电费单有所不同。它多了一个读表数(用户可以自己读表打电话给配电商)，将许多补贴、输配电成本等都纳入到管制成本一项，明确写出了零售商的运营利润。

基本上，这两份电价单已经勾勒出了西班牙2014年之后的居民电价体系，也可以回答“为什么西班牙的居民电价这么贵”这个问题。
电价体系更迭

西班牙电价体系(1997年电改之后)的变化可以分为三个大的阶段。第一个阶段为1997年11月至2007年6月，第二个阶段为2009年7月至2013年8月，第三个阶段为2014年4月至今。

在1997年之前，1987年 MLE所执行的定价方法为“标准成本”法。计算方法将资产折旧、运营成本、燃料成本、利息成本等都考虑在内。政府每年都会根据经济和财政因素，包括通胀、运营成本、投资回报等，重新计算一遍标准成本。所以，企业到手的利润与实际运营成本并不相符。为此，1997年以前，政府和CNSE要干的活儿就是通过一个复杂的利润重新分配机制，通过“劫富济贫”，让有额外利润的企业来让渡一部分给利润不足的企业。因为标准成本是固定的，那么只要降低生产成本，企业相应的就能获得更多利润。
第一个阶段，1997年11月至2007年6月，这是1997电改所提出的10年过渡期。西班牙发电侧解除了管制，售电侧也对大用户开放，建立了市场电价(大用户)和管制电价这样的“双轨”电价体系。

对于输配费用和终端电价，CNSE对定价具有建议权，提供给政府参考后，由政府确认，提交国会并获得正式批准，以皇家法令的形式予以公布。

皇家法令RD1432/2002对电价体系作了一个详细的规定，将电价体系设置如下：

——发电成本：包括传统发电和特殊系统发电(新能源发电)。发电成本通过批发市场体现。截至2010年，1998年之前获得牌照的电厂，发电成本统一定为36.06欧元/MW。新电厂就跟天然气价格挂钩。

——多样化和系统安全成本：包括核电计划暂停所带来的费用，以及给提供可中断服务、购买新能源等配电公司的补贴、网损费。

——电力赤字和外岛成本：至2010年，2000、2001、2002年的电力赤字共15.22亿欧元将纳入电价中，2005年38.22亿欧元的赤字将会在2006年至2020年的电价中体现;外岛发电成本差额。

——固定成本：独立监管机构CNE、市场运营机构OMEL、调度机构REE、外岛发电和调度差价补贴以及CTCs。

——输电费用：通过邮票法进行计算，不考虑接网点和电压等级。输配费用受政府管制，输配电公司必须向工业能源部提交真实的输配成本。政府根据成本费用情况，按成本加成方式进行计价。1998年以前，输电资产的费用通过每年更新的IPC-X(Indice de Precios al Consumo，即消费指数)公式计算;1998-2007年间投入使用的资产，其费用则分为三个部分：投资酬劳(国债的150基点)、财务酬劳(分期偿还贷款)和运营维护成本。

——配电费用：根据投资成本、运维成本、配电容量、配电网类型、服务质量和损耗确定配电成本。皇家法令将会通过配额制在配电公司中对其进行分配。

——管制的供电成本：包括配电企业客户服务、读表、开发票等的成本。这部分计算公式和配电费用的一样，并根据合同量和高于1Kv的合同量进行分配。

在过渡期间，为了避免发电企业遭遇财务风险，政府引入了“搁置成本”(Stranded Cost)，并在电价中以CTCs予以体现。这一成本最早出现于美国电力市场改革中，即电力企业原本能在原有管制体系下允许收回，但由于体制的改变而无法回收的成本。例如，在改革前发电企业可能会根据当时的管制电价进行投资，如果改革后竞争的市场价格低于原来的合同价则会导致一些投资无法收回，从而形成搁置。搁置成本的计算比较灵活，根据整个电力工业水平考虑，每个月结算一次，每年也要进行审计，通过CTCs进行回收。直到2007年才取消。

售电市场按照计划，逐渐从高压用户向低压用户放开，逐步实行整体电价TI(tarifas integrales )。TI依旧为管制电价，其中包括三部分：发电成本、入网费(输配成本、固定成本、多样化和安全供应成本)以及售电成本。在1998年，能够进入自由市场的用户数为600，为用户总量的29%，到1999年10月，用户数为9100，而到2003年，所有用户都能够自由选择电力供应商。2008年，输电成本占总量的10.1%，配电成本占37.9%。

整体电价与自由电价的区别在于，在能源和发电成本上，价格是否通过市场得以体现。根据皇家法令RD 2017/1997，能够向用户提供供电服务的只有五家电力企业，Iberdrola、Unión Eléctrica Fenosa、Endesa、Hidrocantábrico和Enel-Viesgo，他们既提供管制电价TI，也提供自由电价。无论是哪种电价，CNSE/CNE都通过配电商收齐电费(TI以及市场电价的入网费部分)后，支付各个环节的费用。

2006年12月29日，皇家法令RD1634/2006规定，从2007年7月1日起，TI每个季度都要更新一次。CNE也承担着每三个月审核入网费和TI的职责。

2007年7月4日，西班牙政府颁布了17/2007法(Ley 17/2007)，对1997电力法进行了修订，并纳入了欧盟第二能源法案Directive 2003/54/EC的条款。在这一法案中，对输配电价和用户终端电价进行了调整。其规定，从2009年1月1日起，基本保障电价TUR(las tarifas de último recurso)开始全国实施。TUR为管制电价，同时也是一种保护电价，适用于每年用电量少于50MWh、容量小于10kw的居民用户(基本覆盖了所有家庭用户)。其基本变化是，每一个季度的发电成本部分都通过批发市场中每季度一次的自由拍卖CESUR决定。政府强调，TUR要反映成本。为了计算TUR，整个电力行业的公司都需要向CNE公开自己的资产、运营等信息。

2009年7月1日，TUR开始正式执行。西班牙居民可以通过自由选择，在自由市场获得供电服务，也可以通过五家售电企业继续采用政府管制电价TUR。此后，售电业务市场放开竞争。配电商的主要职责是运维配电网络、抄表，而售电商则“租用”配电服务，为签约用户供电，配电商将会为售电商提供用户的用电数据，售电商则据此开账单、收电费。售电商还会每月或每两月在收到配电公司“租用”费的账单后进行缴费。同一个区域可能只有一个配电商，但却可以有很多个售电商，比如说，马德里的配电商为Iberdrola配电公司，居民可以从Iberdrola售电公司买电，也可以从Gas Natural Fenosa买电。

2014年4月1日，“小用户志愿电价”PVPC(Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor)取代TUR电价，开始在全国范围内实行。提供PVPC电价的售电公司被称为政府“推荐售电商”COR(Comercializadores de Referencia )。它与TUR的不同之处在于，能源成本部分的价格不再由每季度的拍卖CENSUR决定，而是现货市场上反映出的每小时能源成本。因为PVPC按小时计算能源价格，西班牙电网公司REE被要求每日下午8点15分公布接下来24小时的电价计划，并在其网站上公布每小时电价。拥有智能电表的用户和非智能电表的用户都能够选择PVPC。

PVPC分为三类电费套餐，分别为平均电价(Tarifa por defecto)、双时段电价(Eficiencia 2 periodos)和深夜电价/电动车电价(Vehículo eléctrico)。平均电价不受用电时间段的影响，双时段电价则将全年和全天分为两个用电时间段，而深夜电价则分为13-23h、23-01h/07-13h和01-07三个时间段。因为凌晨1点到7点可以为电动车充电，所以又叫电动车电价。

PVPC实时价格可以在REE网站上查询，除了调度费和市场运营费相同外，三个套餐的其他成本，如容量费、输配费用、辅助服务、能源成本等都不相同。REE和CNMC都在网站上提供PVPC计算模拟器工具。

此外，自1998年以来，输配费用计价方式也发生了非常大的改变。

1998年，根据皇家法令RD2819/1998，输电费用通过“邮票法”进行计算，不考虑接网点和电压等级。1998年以前输电资产的费用通过每年更新的IPC-X公式计算;1998-2007年间投入使用的资产，其费用则分为三个部分：投资回报(10年期国债加150基点)、财务成本(分期偿还贷款)和运营维护成本;配电费用也是用IPC-X计算，同时根据供电需求和效率不同而有所调整。

2008年，皇家法令RD35/2008对输电费用进行了调整，最主要是将投资回报提高到10年期国债加375基点。皇家法令RD222/2008也对配电费用进行了调整，从2009年开始，配电费用不再一刀切，而是根据自己的监测系统和配电公司提交的数据，给不同公司以不同的费用。新的计价体系中还包括对服务质量和损耗的激励。服务质量通过TIEPI和NIEPI两个指数进行测量，分为城市、郊区、农村(集中)、农村(分散)四个维度。奖励或惩罚额度为平均水平的3%。实际损耗和目标损耗每年都会进行对比，80%会加入费用中，跟平均水平相比有上下1%的奖惩。输配费用的监管周期都是四年，每年更新。

2013年12月27日，政府颁布2013年电力法(Ley 24/2013)。按REE的话来说，这几乎是对1997年电力法的颠覆。CNMC确定了新的输配电费计算方法，并在之后的皇家法令RD1047/2013中体现出来。主要原则为，降低回报比例，为十年期国债加200基点(输电降低175基点，配电降低150基点);加入“自发自用”回报：自发自用用户交同样的输配费用(不考虑投产日期因素)，监管日期为6年;改变预期成本：限制输配电网新的投资等。

2014年11月22日，政府又对2013年电力法(Ley 24/2013)进行了修订，发布2014电力法(Ley32/2014)。其中，它对2001年以来确定的电压等级进行了调整，1kv-36kv这个等级被分为1kv-30kv和30kv-36kv。不同电压等级，入网费不同。

此外，随着西班牙和葡萄牙之间的电能交换越来越多，该通知还确定了跨境接网费的计价方式，包括容量分配、阻塞管理，以及不同调度体系之间的计费问题。

CNMC对零售电价进行监督。法律规定售电商必须向CNMC提供每种不同电力用户的平均账单，由CNMC在其网站上公布。CNMC网站上也有一个价格比较工具，以促进零售市场的透明。

扭曲的电价

西班牙电价全境统一，因电压等级不同而有所不同，高压用户电价低于低压用户电价。整体来看，其电价基本算不上便宜，1991年至1996年，其电价上升了11%。1997年，西班牙工业电价高出经合组织欧洲国家平均水平的20%;居民电价更是高出54%，排在高电价国家前四位。在经过四年电价连降的“电改福利期”(从1996年12月11日，政府与企业签订了改革协议，电价在1997年降低了3%，并承诺在过渡期十年中逐渐降低。1998年电力法修订，1999年4月皇家法令提出加快对中等用户放开零售市场、降低管制电价以及通过降低入网费鼓励企业更多参与市场竞争，1998年电价降低了3.6%、1999年降低了2.5%，超过了预期的1%)后，电价又从2001年开始上涨。在2004年到2014年这10年间，居民电价暴涨了109%，工业电价增长更快，暴涨了150%。2014年，西班牙的居民电价为每度电0.2252欧元，约合人民币每度电为1块6毛钱。

两次电改，政府都打出了“降电价”的口号，但电价上涨的趋势却难以阻挡。从两次电改的措施中不难看出，电改真正想做的事情是“通过市场让价格反映成本”，而并非单纯“降电价”。但是这一个目标完成得并不成功。

从1997年到2001年的情况就可以看出，“降电价”与“让价格反映成本”基本上背道而驰。这一时期电价三年连降，但2001年西班牙电力系统却因为发电企业和电力用户的(通过电费体现)上网费和国家预算的利润已经无法跟上电力成本而出现了“电力赤字”，这是电价扭曲的最直接表现。从2001年开始出现赤字，到2005年之后开始螺旋式失控上升，到2013年，电力系统整体成本上升了220%，但收益仅上升100%。2002年西班牙对电价体系调整中，赤字被纳入电价体系中，由电力用户来买单。

从西班牙政府的电价体系中可以看出，价格的扭曲难以避免。首先，“双轨”电价体系中存在着交叉补贴。1997年电改后，按照规定，采用市场电价的大的工业用户可不用负担由管制电价用户承担的新能源补贴等附加费;采用管制电价的大用户如果选择“可中断合同”就会获得相应的补贴。但是到1998年，鲜有大用户从管制市场转到自由市场，因为管制市场给出的补贴，往往比市场价格更加便宜，这是一个扭曲。面对这种情况，西班牙政府在1999年调整了入网费。一方面降低了自由市场的容量费(从1.3Ptas/kWh 到0.3 Ptas/kWh)，另一方面又降低了输配费用。然而，降低的这部分利润却被摊派到了管制电价用户的身上，造成了新的价格扭曲。

其次是，忽略入网节点所造成的交叉补贴。西班牙的电价全国统一，输配电价也不考虑节点。这造成了虽然不同地域的供电成本不同，但用户支付的电费却相同。另因外岛补贴的存在，城市用户还要对外岛用户进行补贴。2008年之后配电费用不再一刀切之后，这一部分的交叉补贴有所减少。

第三是CTCs、容量费和新能源补贴等加剧了价格的扭曲。CTCs妨碍了将企业的真实运营成本和效率传达到电价中，反而由电力用户为其买单;容量费也不能体现电力的实际消耗;而大规模的新能源的补贴也促使电力系统的利润与成本更加背离。

2013年底，由于自由拍卖市场CESUR存在被人为操纵、推高电价的嫌疑，政府和企业之间进行了“是谁推高电价”的相互指责。政府认为，是因为CESUR被市场力强大的企业所一再“操控”(其结果是CESUR的取消，PVPC实时电价的上台)。而代表五大电力公司的西班牙电力工业联合会UNESA(Asociación Española de la Industria Eléctrica)则认为，电力用户其实是在为政府的错误买单。一方面是政府错估了经济形势，没有预计到2008年之后西班牙电力需求激烈下滑;另一方面是政府在“政策成本”(policy support costs ，简称PSCs)上决策的失误。

“我们去年一直在强调，在我们的电价体系中，包含了太多本不应该包含在内的东西，也就是我们所谓的‘政策成本’，消费者为此花了很多的钱。”UNESA管控与经济事务部门负责人Pedro González González说，“我们认为社会是一个整体，有一些负担必须一起来承担。比如我们国家对新能源的补贴，这是为了完成我们对欧盟的承诺，也是为了保护我们的环境，这涉及到整个国家的工业、交通等，那为什么一定要通过电价来体现呢?”然而，政府并没有对此观点予以回应。

Pedro表示，在如今这个新旧政党更替的时候，他非常希望各政党意识到将政策成本从电价中移除的重要性。

欧盟国家中，由于统计口径的不同，PSCs通常被纳入不同的成本中。西班牙的政策成本包括了对本国煤炭的CTCs，新能源(独立电厂)的额外费用、暂缓核电的成本、外岛补贴、需求侧管理、环境税等。根据EURELECTRIC 在2012年的统计，西班牙居民电价中的PSCs为全欧盟最高，为0.066欧元/KWh，而欧盟平均水平为0.039欧元/KWh。这也就是说，西班牙居民每一度电费中有29%是政策成本。从2008年到2012年，PSCs翻了个倍。

在一份2015年底至2016年的电费单中，53%的钱交给了税以及与电力供应直接无关的“其他”。西班牙除了征收增值税、消费税之外，2013年，政府还对发电企业开始征收7%的能源税。这部分税收都由用户承担，占电费的22%，而“其他”的很大一部分就是PSCs。OECD认为，PSCs和税收是推高电价的主要原因。

PSCs中比例最重的一部分就是新能源补贴。为了抑制上涨的电价，2011年人民党拉霍伊政府上台后，颁布了一系列法令，不仅降低了输配费用、压缩了监管费用，还大刀阔斧地砍掉了新能源补贴，停止审批新的新能源项目。

自1997年电改开始，政府对“特殊体系”的支持力度不断加大，并从2005年起，在可再生能源发电站建设和为更好消纳而进行的电网建设上投资巨大。

按照欧盟的要求，西班牙承诺在2010年之前，将该国可再生能源在能源消费比例上提到12%(这一目标后来被提前完成)，并要求电网必须保证可再生能源入网。国家财政为可再生能源提供直接补贴。同时要求发电企业从IPP手中，以政府规定的额外补贴，购买可再生能源和热电联产的发电量。据统计，补贴成本占到了当时供电成本的11%。2005年，西班牙在其《可再生能源计划2005-2010》中，除了再次确认12%的目标外，还提出指导性目标： 29.5%的发电量来自可再生能源发电。FIT补贴(发电上网电价补贴政策)预算为49.56亿欧元，可再生能源投入为整个电力工业投入的77%。2008年经济危机到来，加剧了整个电力系统的赤字负担，西班牙于是不断降低FIT补贴，直到2013年将其彻底废除，代之以另一种固定的“补偿政策”。

无论是新能源“大干快上”，还是后来“快刀斩乱麻”，西班牙政府都体现了决策上“冲动”的一面。现在西班牙政治真空、政党拉锯，下一步电力系统会面对什么样的变化，电价是否还会继续走高，只能和西班牙电力企业和投资者一样，观察并观望了。

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